违反《中华人民共和国反垄断法》

实施经营者集中行政处罚裁量权基准

（征求意见稿）

第一条 【目的和依据】

为规范对违法实施经营者集中的行政处罚，依据《中华人民共和国反垄断法》（以下简称《反垄断法》）《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）《国务院关于经营者集中申报标准的规定》《经营者集中审查规定》《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》《国务院关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》《关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》等法律、法规、规章和有关规定，制定本基准。

第二条 【适用情形】

违法实施经营者集中主要包括下列行为：

（一）经营者集中达到申报标准，但未依法事先申报实施经营者集中的；

（二）经营者集中未达到申报标准但具有或者可能具有排除、限制竞争效果，且经营者未按国家市场监督管理总局（以下简称市场监管总局）要求申报实施经营者集中的；

（三）经营者集中申报后，未经批准实施经营者集中的；

（四）经营者违反附加限制性条件审查决定的；

（五）经营者违反禁止经营者集中审查决定的。

第三条 【指导原则】

市场监管总局依据《反垄断法》第五十八条、第五十九条、第六十三条对违法实施经营者集中予以处罚。实施行政处罚时，遵循合法、过罚相当、公平公正公开、处罚和教育相结合、综合裁量等原则，综合考虑违法实施经营者集中行为的事实、性质、情节、当事人主观过错、集中实施时间、是否具有或者可能具有排除限制竞争的效果及其持续时间和消除违法行为后果的情况等因素，确定具体处罚措施和罚款数额。

第四条 【处罚对象】

通过合并方式实施的经营者集中，合并各方均为行政处罚对象；其他情形的经营者集中，取得控制权或者能够施加决定性影响的经营者为行政处罚对象。

第五条 【不具有排除、限制竞争效果的违法实施经营者集中行政处罚罚款裁量的步骤】

对于不具有排除、限制竞争效果的违法实施经营者集中，市场监管总局确定最终罚款数额的步骤为：

（一）基于本基准第六条确定初步罚款数额；

（二）综合考虑本基准第九条、第十条规定的因素，确定最终罚款数额。

第六条 【不具有排除、限制竞争效果的违法实施经营者集中的初步罚款数额】

对于不具有排除、限制竞争效果的违法实施经营者集中，初步罚款数额为二百五十万元。具有本基准第七条规定情形之一的，初步罚款数额为一百万元；具有本基准第八条规定情形之一的，初步罚款数额为四百万元；既有从轻行政处罚情形又有从重行政处罚情形的，初步罚款数额为二百五十万元。

第七条 【从轻确定初步罚款数额的情形】

经营者能够证明具有下列情形之一的，市场监管总局应当从轻确定初步罚款数额：

（一）在市场监管总局立案调查后立即采取措施停止实施集中，或消除具有或者可能具有的排除、限制竞争效果的；

（二）受他人胁迫或者诱骗违法实施经营者集中的；

（三）在市场监管总局发现前，主动报告违法事实的；

（四）其他市场监管总局认定依法应当从轻行政处罚的。

第八条 【从重确定初步罚款数额的情形】

经营者违法实施集中有下列情形之一的，市场监管总局可以依法从重确定初步罚款数额：

（一）教唆、胁迫、诱骗其他经营者违法实施经营者集中的；

（二）因违法实施经营者集中受到行政处罚，一年内再次发生违法实施集中行为的；

（三）阻碍或拒不配合行政执法人员依法执行职务或对行政执法人员打击报复的；

（四）伪造、隐匿、毁灭证据的；

（五）其他市场监管总局认定依法可以从重行政处罚的。

经营者因前款第（三）项、第（四）项行为已被行政处罚的，不再依据该项情形从重确定罚款数额。

第九条 【确定最终罚款数额的下调因素】

经营者能够证明违法实施经营者集中具有下列情形的，市场监管总局可以在初步罚款数额基础上下调罚款数额：

（一）集中后实体尚未运营，或运营后尚未投产，或取得股权、资产或业务后，尚未实际行使控制权的；

（二）首次因违法实施经营者集中受到行政处罚的；

（三）积极配合市场监管总局调查，如实陈述违法事实并主动提供证据材料的；

（四）在市场监管总局作出行政处罚决定前，积极建立或者完善反垄断合规管理制度并实施，能够有效提升经营者集中反垄断合规意识的；

（五）参与集中的经营者上一会计年度在中国境内的营业额未达到国务院规定的申报标准，且能积极配合调查的；

（六）其他依法可以下调处罚金额的情形。

前款规定的下调情形可以累计，每项下调10%，累计后的最低罚款数额不低于初步罚款数额的40％。

符合上述情形但在确定初步罚款数额时已作为从轻情形考虑的，不再依据该项情形下调罚款数额。

【示例1】经营者A、B新设合营企业的交易构成未依法申报违法实施经营者集中，且在市场监管总局发现前主动报告。调查发现，A、B及其关联公司均为首次违法，且合营企业仍处于项目建设阶段，尚未投产或对外开展业务，集中不具有排除、限制竞争效果。根据上述情况，A、B具有本基准第七条第（三）项从轻处罚情形，初步罚款数额确定为100万元；同时，A、B具有第九条第（一）项、第（二）项罚款下调情形，在此基础上下调20%，最终罚款数额为80万元。

【示例2】经营者A、B、C新设合营企业的交易构成未依法申报违法实施经营者集中，且在市场监管总局立案调查后立即停止实施集中。调查发现，A、B营业额达到国务院规定的申报标准，C未达到申报标准，但积极配合调查。根据上述情况，A、B、C具有本基准第七条第（一）项从轻处罚情形，初步罚款数额确定为100万元；同时，C具有第九条第（五）项罚款下调情形，在此基础上下调10%。最终，A、B的罚款数额为100万元，C为90万元。

【示例3】经营者A以增资方式收购B股权的交易构成未依法申报违法实施经营者集中，市场监管总局接到举报后依法开展调查工作。调查发现，交易不具有排除、限制竞争效果，且交易仅完成股权变更登记，A尚未对集中后实体注资或实际行使控制权。上述情形同时符合本基准第七条第（一）款从轻情形和第九条第（一）款罚款下调情形，该行为作为从轻情形考虑，不再据此进行下调，最终罚款数额为100万元。

第十条 【确定最终罚款数额的上调因素】

经营者违法实施集中行为具有下列情形的，市场监管总局可以在初步罚款数额基础上上调罚款数额：

（一）经营者集中未达到申报标准且已实施，具有或者可能具有排除、限制竞争效果，经营者未按市场监管总局书面通知要求申报的；

（二）向市场监管总局提供误导性或者不实材料、信息的；

（三）采取拖延、懈怠、逃避等消极方式不配合市场监管总局调查或不提供证据材料的；

（四）其他可以上调处罚金额的情形。

前款规定的上调情形可以累计，其中具有第（一）项的，上调20%；具有第（二）项至第（四）项的，每项上调10%。

符合上述情形但在确定初步罚款数额时已作为从重情形考虑的，不再依据该项情形上调罚款数额。

【示例4】经营者A收购B股权的交易构成未依法申报违法实施经营者集中，市场监管总局接到举报后依法开展调查工作。调查过程中，A提供误导性证据材料，且采取拖延方式不配合市场监管总局调查，但未构成本基准第八条规定的从重情形。根据上述情况，初步罚款数额确定为250万元；同时，A具有第十条第（二）项、第（三）项罚款上调情形，在此基础上上调20%，最终罚款数额为300万元。

【示例5】经营者A收购B股权的交易未达申报标准，但可能具有排除、限制竞争效果。市场监管总局书面通知A进行申报，A仍未申报而实施集中。调查过程中，A伪造和毁灭证据。根据上述情况，A具有本基准第八条第（四）项从重处罚情形，初步罚款数额确定为400万元；同时，A具有第十条第（一）款罚款上调情形，在此基础上上调20%。A伪造和毁灭证据行为同时符合第十条第（二）项罚款上调因素，但已作为从重情形考虑，不再据此进行上调，最终罚款数额为480万元。

第十一条 【具有或者可能具有排除、限制竞争效果的违法实施经营者集中的裁量】

对于具有或者可能具有排除、限制竞争效果的违法实施经营者集中，市场监管总局可以责令停止实施集中、限期处分股份或者资产、限期转让营业以及采取其他必要措施恢复到集中前状态，并处上一年度销售额百分之十以下的罚款。

在计算罚款数额时，市场监管总局参照本基准中规定的不具有排除、限制竞争效果的违法实施经营者集中行政处罚罚款裁量的步骤，综合考虑集中实施时间，具有或者可能具有排除、限制竞争效果的持续时间和范围，消除违法行为后果的情况等因素，确定最终罚款数额。

第十二条 【最终罚款数额上下限】

对于不具有排除、限制竞争效果的违法实施经营者集中，最高罚款数额不超过五百万元。按照本基准第五条计算的罚款金额超过五百万元的，罚款金额确定为五百万元。

对于具有或者可能具有排除、限制竞争效果的违法实施经营者集中，最高罚款数额不超过上一年度销售额的百分之十，最低罚款数额不低于五百万元。按照本基准第十一条第二款计算的罚款金额超过上一年度销售额百分之十的，罚款金额确定为上一年度销售额的百分之十；按照本基准第十一条第二款计算的罚款金额低于五百万元的，罚款金额确定为五百万元。

第十三条 【直接处罚上一年度销售额百分之十的情形】

经营者违法实施集中有下列情形之一的，市场监管总局责令停止实施集中、限期处分股份或者资产、限期转让营业以及采取其他必要措施恢复到集中前的状态，处上一年度销售额百分之十的罚款：

市场监管总局认为集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果并告知经营者，经营者仍未经批准实施经营者集中的；

经营者违反禁止经营者集中审查决定实施经营者集中的；

其他恶意违法实施经营者集中，且产生排除、限制竞争效果的。

第十四条 【加重罚款】

违法实施经营者集中，情节特别严重、影响特别恶劣、造成特别严重后果的，市场监管总局可以根据《反垄断法》第六十三条，在《反垄断法》第五十八条规定的罚款数额的二倍以上五倍以下确定具体罚款数额。

第十五条 【不予行政处罚的情形】

经营者违法实施集中，且不具有排除、限制竞争效果，能够证明具有下列情形之一的，可以不予行政处罚：

（一）首次发生违法实施经营者集中行为，且经营者在市场监管总局发现前主动报告，并采取措施恢复到集中前状态的；

（二）能够证明尽到审慎评估义务后因不能预见、不能避免且不能克服的客观情况导致违法的。

对经营者的违法行为依法不予行政处罚的，市场监管总局对经营者进行教育。

【示例6】经营者A、B新设合营企业的交易构成未依法申报违法实施经营者集中。A、B在自查中发现该交易涉嫌违法，立即注销合营企业并主动向市场监管总局报告。调查过程中，A、B均积极配合调查。调查发现，A及其关联实体为首次违法，B及其关联实体在一年内因违法实施经营者集中受到行政处罚。在这种情况下，对A可以不予行政处罚。B同时具有从轻处罚和从重处罚情形，初步罚款数额确定为250万元；同时，B具有本基准第九条第（三）项罚款下调情形，在此基础上下调10%，最终罚款数额为225万元。

第十六条 【处罚公开】

2022年8月1日后经营者违法实施经营者集中受到行政处罚的，按照国家有关规定计入信用记录，并向社会公示。

第十七条 【法律适用】

本基准适用于2022年8月1日后违法实施的经营者集中。本基准施行前已作出处罚决定的，不适用本基准。

第十八条 【调整适用】

在实施行政处罚时，适用本基准行使裁量权可能出现明显不当，或者本基准适用的客观情况发生变化的，市场监管总局可以决定调整适用。

对调整适用的行政处罚裁量权基准，应及时进行修改并公布。

第十九条 【解释与实施】

本基准由市场监管总局解释，自发布之日起实施。