关于《违反〈中华人民共和国反垄断法〉

实施经营者集中行政处罚裁量权基准

（征求意见稿）》的起草说明

2022年8月1日，修改后的《中华人民共和国反垄断法》（以下称新《反垄断法》）正式施行。为进一步规范新《反垄断法》实施后违法实施经营者集中行为的处罚工作，市场监管总局研究起草了《违反〈中华人民共和国反垄断法〉实施经营者集中行政处罚裁量权基准（征求意见稿）》（以下简称《基准》）。有关情况说明如下：

一、起草必要性

（一）贯彻落实党中央、国务院决策部署的具体举措。党的二十大报告及二十届三中全会决定都对健全和完善行政裁量权基准制度、规范行政执法裁量权行使提出明确要求。2022年8月，国务院印发《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》（国办发〔2022〕27号），对各地区各部门行政裁量权的制定和管理工作提出明确要求。2024年2月，国务院印发《国务院关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》（国发〔2024〕5号），要求进一步提高罚款规定的立法、执法质量，规范和监督罚款设定与实施。根据新《反垄断法》制定《基准》，是贯彻落实党中央、国务院决策部署的具体举措。

（二）营造市场化法治化国际化营商环境的重要保障。新《反垄断法》大幅提高了违法实施经营者集中的罚款数额，极大增强了法律威慑力，对违法实施经营者集中案件的调查和处罚提出了更高要求。制定《基准》有助于细化和明确处罚裁量的依据、标准等，明确从轻情形和罚款金额调整因素，保障违法实施经营者集中执法尺度统一透明，有利于更好地保护经营者合法权益，稳定经营主体预期，进一步激发市场活力。

（三）推进经营者集中常态化监管的现实需要。党中央、国务院高度重视反垄断工作。党的二十大报告强调，加强反垄断和反不正当竞争，破除地方保护和行政性垄断，依法规范和引导资本健康发展。党的二十届三中全会要求强化反垄断和反不正当竞争。中央经济工作会议要求提升常态化监管水平。制定《基准》能够亮明规则，强化制度威慑，引导企业增强经营者集中合规意识和能力。

二、起草过程

《基准》起草过程中，市场监管总局广泛听取相关方意见建议，召开多次研讨会，邀请相关部门、专家学者、律师事务所代表参加会议，对《基准》的定位、裁量情节等重点问题进一步研究，并书面征求相关部门意见。在此基础上，修改完善后形成本次征求意见稿。

三、主要内容

根据各方意见修改完善后，《基准》共19条，明确了违法实施经营者集中案件行政处罚裁量的依据、步骤、阶次、考量情节和因素等。主要内容如下：

（一）目的、适用情形、依据和处罚对象。明确《基准》制定依据、适用情形，并说明行政处罚对象的确定原则。

（二）分类确定裁量步骤。根据是否具有或可能具有排除、限制竞争效果，分别制定处罚步骤。对不具有排除、限制竞争效果的，依据从轻、从重情形确定初步罚款，根据有关因素调整确定最终罚款数额。对具有或可能具有排除、限制竞争效果的，采取必要措施恢复到集中前状态，并处上一年度销售额百分之十以下的罚款。

（三）根据情节分阶次确定初步罚款数额。根据违法实施经营者集中情节，分阶次确定初步罚款数额。对于不具有排除、限制竞争效果的，初步罚款数额为二百五十万元；具有从轻情形的，初步罚款数额为一百万元；具有从重情形的，初步罚款数额为四百万元。对具有或可能具有排除、限制竞争效果的案件，参照不具有排除、限制竞争效果的案件罚款裁量步骤，综合考虑集中实施时间，具有或者可能具有排除、限制竞争效果的持续时间和范围，消除违法行为后果的情况等因素，确定最终罚款数额。

（四）进一步细化罚款的调整因素并确定最终罚款数额。在根据裁量情节分阶次确定初步罚款数额基础上，综合考虑违法行为的事实、性质、程度、当事人主观过错、配合调查程度、合规建设等因素，设置六项下调因素和四项上调因素，调整后确定对经营者的罚款数额。

（五）其他内容。《基准》进一步对违法实施经营者集中案件的处罚公开和法律适用等进行了明确。